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实际上，早在元和十二年平定淮西之后，宪宗李纯就开始变了。“淮西既平，上（宪宗）浸骄侈。”（《资治通鉴》卷二四〇）
宪宗的第一个重大变化是，一改从前克勤克俭的作风，开始大兴土木，专注于个人享受。元和十三年正月，宪宗命禁卫六军负责对麟德殿进行修缮。由于当时淄青、成德等镇都尚未平定，禁军大将张奉国、李文悦私下认为，此时朝廷仍是用兵之际，不宜“营缮太多”，可他们又不敢抗命，只好请宰相裴度代为劝谏。
裴度当然也不赞成宪宗的做法，就在一次奏事的间隙，委婉地表达了反对意见。宪宗一听，就知道是张、李二将把消息透露给了宰相，顿时火冒三丈，几天后就把张奉国和李文悦双双贬谪了。等禁军修完麟德殿，宪宗像是要跟裴度较劲似的，又命禁军疏浚了龙首池，另外又建了一座全新的承晖殿。
裴度知道自己怎么劝也是白搭，只好把嘴闭上。
从此，大明宫的土木工程就接二连三地上马了。于是，国库的钱就像开了闸的洪水一样哗哗往外流。
为了平衡收支，也为了获得更多享受，宪宗变得越来越喜欢敛财，就跟晚年的德宗如出一辙。当时，朝中的两个财政大臣敏锐地察觉出了发生在天子身上的微妙变化，赶紧投其所好，千方百计在财政收入的大蛋糕上划出了一块专供皇帝的小蛋糕，也就是所谓的“税外羡余”，每个月都准时送进天子的小金库。
这两个人，一个叫皇甫镈，时任户部侍郎兼判度支；另一个叫程异，时任工部侍郎兼盐铁转运使。
可想而知，这两个聪明人很快就博得了天子的宠幸。
元和十三年八月，宪宗没有跟裴度等宰执大臣商议，就忽然下了一道诏书，宣布任命皇甫镈和程异为宰相。
诏书一下，朝野哗然。
虽然本朝历史上多有财政大臣入阁拜相的成例，但其人选通常要经过严格的考核评定，并且交由现任宰相审议。而现在的问题是，皇甫镈和程异的资历、品行、德望等等，都远远不符合宰相的标准。比如皇甫镈，据说就是靠贿赂宦官吐突承璀上位的，这种人要是当了宰相，整个朝廷岂不成了权钱交易的乐园？
所以，宪宗的诏令一出，不仅满朝文武骇愕，就连长安坊间的贩夫走卒也不免嗤之以鼻，将其引为笑谈。
宪宗如此独断专行，自然引起了裴度的极大不满。裴度当即和另一个宰相崔群当面向宪宗劝谏，极力反对这项任命，可宪宗却置若罔闻。
